En 2001 el Ayuntamiento de Collado Mediano tomó la iniciativa de elaborar una Agenda 21 Local, que condujo en 2003 a contar con un Plan de Acción integral para el municipio.

En lo político, cabe destacar la confluencia en torno a la A21L de todos los partidos que intervienen en la vida municipal. La iniciativa fue tomada por un gobierno de coalición entre CDS, IU y PSOE, con el beneplácito de la oposición, en tanto que la nueva corporación, integrada ahora por CDS y PP serán los que pongan en marcha la tercera fase de la A21L, la ejecución. Como parte del proceso se realizó un Diagnóstico previo, abarcando tanto los aspectos ambientales como los sociales y económicos, seguido de un Plan de Acción. En este artículo se va a tratar el proceso de participación de la fase de Diagnóstico.

A dicho Diagnóstico contribuyó también la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid con un estudio sobre “El análisis del discurso social sobre la realidad local”. El trabajo formaba parte de una serie de módulos metodológicos, que fueron promovidos con la finalidad de proporcional a los municipios herramientas útiles para las A21Ls, aplicables en otras situaciones equivalentes.

Para elaborar esta interpretación se han tenido en cuenta todas las acciones llevadas a cabo con motivo de la A21L y otras acciones de participación o consultas que han tenido lugar en el municipio, cuyos resultados han sido proporcionados por el Ayuntamiento. Estas últimas son las alegaciones al avance del Plan General de Ordenación Urbana, que se presentó en 2001 y el Análisis del Tejido Empresarial, realizado en 2002-2003 por encargo del Ayuntamiento. El análisis integrado de unas y otras ayuda a poner de manifiesto algunos aspectos importantes de los procesos de participación.

Como recordatorio se hace una relación sucinta de los tipos de actividades de participación que se tratan:

• Participación con motivo de la Agenda 21 Local
• Consejo Sectorial de Medio Ambiente. Foro ciudadano de la A21L, con reuniones periódicas (mensuales, bimensuales o quincenales para temas concretos) durante dos años.
• Cuestionarios, presentados y recogidos en un acto de presentación de la A21L, también depositados en días sucesivos en un buzón habilitado para tal fin.
• Talleres de participación ciudadana. Dos ediciones (diagnóstico y propuestas). Convocatoria con preparación minuciosa de convocatoria y de contenidos.
• Entrevistas personales con responsables políticos. Principalmente dirigidas a la gestión municipal, aunque no sólo.
• Entrevistas personales con responsables técnicos. Principalmente dirigidas a los temas de su incumbencia, aunque no sólo.
• Grupo de discusión con ganaderos. Principalmente dirigido al análisis y propuestas de aspectos de su interés sectorial, aunque no sólo.
• Análisis del discurso social. Orientado a todos los grupos de población y a la visión global sobre los asuntos del pueblo en general.
• Grupos de discusión con algunas ONG,s que operan en el municipio en relación con aspectos sociales y de inmigración.

Con motivo del Análisis del Tejido Empresarial

• Encuestas personales, llevadas a cabo por encuestadores siguiendo un guión preestablecido. Dirigidas a los empresarios, principalmente, del comercio, sector turístico e industria.
• Alegaciones al Avance de Normas Subsidiarias del Plan General de Ordenación Urbana, en el período de información pública.
• Alegaciones presentadas de forma espontánea por los vecinos.

El análisis conjunto de estas acciones proporciona una visión ilustrativa sobre aportaciones y limitaciones de los procesos de participación, que estructuramos en torno a dos líneas: “resultados” y “participantes”.

El cuadro siguiente ofrece una relación entre la metodología empleada y el tipo de resultados obtenidos por cada acción de participación en la A21L.

Al estudiar los resultados de detalle, que se comentan más arriba o en el Informe “Diagnóstico de la Situación Actual ” pueden reconocerse dos estrategias muy diferentes de abordar los asuntos, la del pensamiento concreto y la del abstracto . Ambas se manifiestan tanto en la fase de descripción de la realidad de partida como en el momento de generar propuestas de acción.

En la descripción de la realidad de partida se manifiestan respectivamente en forma de:

• Elementos puntuales positivos o negativos, aceptables o rechazables.
• Elementos complejos: el modelo de pueblo (el pueblo urbanización, el pueblo diversificado con vida propia), los procesos (la construcción progresiva de un modelo urbano, el proceso de mezcla de grupos de población).

En lo relativo a propuestas de acción se manifiesta respectivamente en forma de:

• Propuestas de carácter reivindicativo, de las que se espera un resultado directo en provecho de alguien concreto. Dentro de este grupo podríamos diferenciar las reivindicaciones de carácter personal o de pequeño grupo (ayudas sociales específicas, reivindicadas por los marroquíes, la calificación urbana de parcelas determinadas, demandadas en las alegaciones de NNSS). Una forma particular de reivindicación concreta, aunque el beneficiario es un ente abstracto, sería la surgida de las posturas ecologistas o la de los grupos sectoriales, poniendo como objetivo el medio ambiente o la ganadería, por ejemplo.
• Aportaciones a la construcción de mecanismos o procesos de los que se espera un beneficio indirecto, aplicable al conjunto de vecinos o a la mayor parte de ellos, a la prevención de ciertos riesgos, a la respuesta adelantada a ciertas amenazas.

Estas dos estrategias de funcionamiento no son necesariamente excluyentes entre sí dentro de un mismo individuo ni tampoco en un grupo, sino más bien complementarias.

Lo relevante, en este caso, es la necesidad de que el conjunto social sea capaz de pasar del análisis de lo concreto individualizado a la identificación de otras visiones también particulares y a un esquema más abstracto, donde puedan ser visualizados y valorados los elementos de conexión y las contradicciones entre los diversos enfoques, y de los enfoques humanos con los limitantes ambientales.

Este último eslabón es una condición necesaria para que un proceso de participación conduzca a la búsqueda de un consenso aceptable para el conjunto social y aceptable en términos de recursos naturales. Pero esta condición exige una voluntad previa de querer llegar a esa meta. Esta es la primera gran dificultad de un proceso participación: intervenir con la voluntad de contrastar pareceres y con el deseo de identificar una propuesta compartida y viable.

Los diversos tipos de acciones de participación juegan un papel importante en este contexto:

Por ejemplo, una encuesta nos puede dar un buen panorama del conjunto de opiniones sobre un asunto y la distribución cuantitativa de las opiniones, pero no aporta nada sobre la argumentación que soporta dichas opiniones.

Los talleres, las reuniones sectoriales, el análisis del discurso social, el Consejo Sectorial, que promueven la expresión del discurso y el contraste de pareceres, pueden darnos dicha argumentación. Cada una de estas acciones, a su vez, opera en un contexto y a través de unos tipos de participantes, como se verá más adelante.

El estudio del discurso social puede decirse que aporta la estructura más sólida del conjunto de puntos de vista de la población, de gran utilidad como urdimbre sobre la cual disponer otras aportaciones y poner unas en relación con otras.

Del conjunto de acciones es la más completa en cuanto a representatividad de los participantes implicados y los puntos de vista recogidos, por la diversidad de agentes que abarca y la metodología de trabajo que aplica.

Los talleres de participación ofrecen un trabajo de bastante profundidad, pero presentan una importante limitación en los resultados debido a que ciertos sectores evitan intervenir en una actividad de este tipo, no acuden a los talleres, incluso habiendo mostrado su conformidad previamente.

Las sesiones de discusión sectoriales resultan muy útiles respecto de los asuntos relacionados con el sector, especialmente si se trata de un sector que interacciona poco con los demás grupos en su actividad diaria. Sus resultados pueden ser un complemento imprescindible a otras acciones como los talleres. El caso de los ganaderos es un ejemplo de grupo cuya actividad interacciona poco con otros grupos y cuyos resultados sólo son accesibles mediante su aportación específica. Sin embargo, la visión sobre los sectores productivos obtenida en las diversas acciones de participación son de igual naturaleza y aportan los mismos puntos de vista que el Análisis del Tejido Empresarial, aunque éste proponga acciones más pormenorizadas.

En lo relativo a servicios al ciudadano y gestión municipal, las aportaciones de los responsables políticos, los técnicos y los ciudadanos no resultan contradictorios en ningún caso aunque si complementarios, especialmente entre políticos y técnicos.

Quizá el aspecto más llamativo de las diferencias entre aportaciones de unas y otras actividades se da entre algunas de las aportaciones de las alegaciones a las NNSS y el resto de los resultados. Una parte de las aportaciones a las NNSS tienen por objeto introducir modificaciones destinadas a la mejora de situaciones generales y a la protección de elementos pertenecientes al bien común, aunque algunos sean elementos muy concretos. Estos resultados, en una u otra forma, son muy asimilables a los resultados surgidos de las acciones aplicadas para la A21L. Sin embargo, hay una cantidad muy considerable de alegaciones destinadas a reivindicar el incremento de terrenos que deben cambiar su calificación, acercándose de la condición de rústicos a la de urbanos. La mayor parte de esas alegaciones se refieren a fincas concretas y el resto a reforzar el modelo de la ampliación urbanística continuada.

El discurso que corresponde a los intereses de este sector, que si no es mayoritario sí es numeroso, no aparece con claridad en ninguna de las aportaciones de las acciones de participación de la A21L. Algunos puntos de vista de los ganaderos, también propietarios de terrenos, establecen una conexión entre los intereses expresados de forma tan firme en las alegaciones a las NNSS y el punto de vista mayoritario que se ha manifestado en las otras acciones de participación, donde se expresa el deseo de que el crecimiento urbanístico del pueblo se haga de forma moderada y por objetivos.

El contraste referido hace pensar, por una parte, que este sector de intereses no ha aprovechado los foros de participación de la A21L para hacer valer sus puntos de vista, lo cual es en sí mismo una información significativa. Por otra, que los intereses de muchos otros ciudadanos no se expresaron en el período de información pública de las NNSS, quizá porque no se consideraron aludidos, no comprendieron la incidencia de ese instrumento en sus propios intereses, quizá no reaccionaron porque no se trataba de una consulta personificada.

El empleo de varios tipos de acciones de participación nos permite analizar las posibilidades, que abren unas y otras, de acceso a diversos grupos de población o a diversos grupos de interés:

• Sesiones informativas. Convocatoria abierta a la que responden voluntariamente ciudadanos interesados por la naturaleza del tema o por las nuevas iniciativas municipales, o por otras razones. Una parte de ellos responden al cuestionario motivados por la información recibida.
• Cuestionario. Han respondido principalmente ciudadanos de un nivel de formación elevado, motivados por la sesión informativa correspondiente o en función de motivaciones previas.
• Consejo Sectorial. Instrumento institucional de participación ciudadana contemplado en la normativa municipal. Ofrece un cauce a un sector de personas con motivación previa o comprometidos en representar a un cierto grupo (un partido político, por ejemplo) en los foros de participación.
• Talleres de participación. Convocatoria personalizada con la intención de contar con agentes representativos de los principales grupos de población identificados. La proporción de respuesta a la convocatoria ha sido entre la mitad y un tercio de las personas conectadas, a pesar de los elementos de confirmación, información sobre el tipo de trabajo, recordatorio...
• Responsables políticos y técnicos. Conectados en función de las tareas de su incumbencia. En general la respuesta ha sido muy favorable y la actitud muy colaboradora, salvo algunas ausencias por razones diversas.
• Discusión con ganaderos. Reunión sectorial, convocada a través de su propia asociación. Siendo un sector muy importante en cuanto a su relación directa con el territorio (usuarios, gestores, propietarios) se constató su ausencia de otros foros, por lo que se realizó una convocatoria específica.
• Análisis del discurso social. Entrevistas en situación y grupos de proyección creativa, realizadas a exponentes de todos los rangos de edad, sectores socioeconómicos, sexos. La conexión se hizo de forma directa y personal en lugares de frecuentación habitual. Esta forma, en general fue bien aceptada y la respuesta muy colaboradora, con excepciones de personas que eludían la participación por diversos motivos. Los grupos de proyección se convocaron entre los participantes en las entrevistas en situación, quedando comprometidos en fecha, hora y lugar. Esta última modalidad resultó mostrar las mismas deficiencias detectadas para los talleres, sólo acudió aproximadamente la mitad de los que habían manifestado su aceptación previamente.

En general, en el momento del primer contacto, ante la solicitud de su aportación, las personas se posicionan en función de:

• cómo se conecta con ellas
• quién pregunta o encarga el trabajo
• para qué se hace.

Una vez pasado este primer filtro, parece que se plantean la cuestión de “qué retorno puedo esperar de mi participación” (aunque generalmente no se haga de forma explícita). A partir de aquí, parece que ciertos factores actúan como estímulos o como barreras, dando lugar a la decisión final de participar, de dejar de participar o a la decisión activa de no participar.

De acuerdo a los resultados antes comentados y a la respuesta a diferentes formas de establecer la conexión, parece que:

Pueden resultar estímulos positivos:

• La ocasión de colaborar para beneficio del pueblo, el deseo de mejora de los asuntos comunes de acuerdo a las propias opiniones.
• La ocasión para reivindicar expectativas individuales o de grupo.
• La ocasión de intervenir en favor de las propias ideas o puntos de vista personales sobre el pueblo.
• Ocasión de ser oído y oír a los demás (intercambio de atención y reconocimiento social).

Pueden resultar estímulos negativos:

• Falta de hábito de hablar en público y de contrastar opiniones.
• Falta de seguridad en las propias habilidades, falta de autovaloración y de fuerza para expresar los intereses y opiniones propios.
• Prevención sobre las consecuencias de mostrar opiniones contrarias o diferentes a las opiniones autorizadas o establecidas como referencia (el control del grupo social, sea a través del cuerpo de valores establecidos o a través de mecanismos o autoridades concretos de represión).
• La exposición de los intereses propios, o de grupo, a la confrontación con otros individuos, con otros grupos o con el grupo en general.

El nuevo discurso de la participación. La participación ha sido interiorizada como el nuevo lema indiscutible de las A21L. Pero habría que puntualizar, que siendo una herramienta de gran valor, imprescindible para construir un proyecto comunitario, puede llegar a estar casi vacía de contenido si se lleva a cabo de modo mecánico, aportando sólo información banal sobre los participantes y sobre los temas.

El acceso a los participantes . La participación de los grupos sociales no es automática. Podríamos decir que:

• algunos grupos participarán con tal de que se les ofrezca un cauce, rompiendo por sí mismos las inercias y las incomodidades;
• otros sectores participarán si son abordados directamente, siempre que no tengan barreras especiales, el contacto personal in situ resulta suficiente para sobrepasar la pereza o las reflexiones que operan como excusas;
• una parte de los conectados excusan su participación, sin razones claras, que apenas disimulan la infravaloración de si mismos para participar, o exponiéndolo abiertamente;
• por último, existe un grupo que no participa, incluso si muestra sus excusas más justificadas y sus respuestas más amables, porque en alguna forma valora que este tipo de foros no son los adecuados a la defensa de sus intereses.

La adecuación de las herramientas . Un proceso de participación de una A21L, previsiblemente, no será uniforme. Puede operar a través de manifestaciones muy diferentes, unas más eficaces que otras, pero, sobre todo, unas mejor adaptadas que otras a las condiciones de determinados grupos y personas. De las empleadas en Collado Mediano podemos destacar como especialmente valiosa el Análisis del Discurso Social, aunque tenga más el carácter de una investigación que de una participación asamblearia. Este último enfoque es el que parece menos eficaz en cuanto a la significación de los resultados obtenidos.

Barreras y motivaciones . Son factores que conviene detectar y tener en cuenta para poder valorar la posibilidad de generalización de los resultados obtenidos.

La participación como herramienta para generar un discurso social . El mecanismo del control social sobre las opiniones en los grupos de discusión abierta actúa como modelador de valores compartidos. Estos mismos valores pueden influir en los valores individuales, limitando el campo de las posiciones extremas, que podrían tomar cuerpo en otras situaciones más restringidas o en círculos más cerrados.

Algo más que un ejercicio de democracia convencional . Cuando la participación adquiere el carácter de construcción compartida, va mucho más allá de la prevalencia de las opiniones mayoritarias, para dirigirse hacia un proyecto integrador de las diferencias, minimizador de las contradicciones y de los efectos negativos de intereses particulares que afectan al conjunto.

Proceso de aprendizaje . El propio ejercicio de la participación es el mejor remedio para paliar las carencias y las barreras que dificultan su eficacia. Opera por el principio metodológico de “aprender haciendo” y de “aprendizaje colaborativo”, siempre que el respeto presida las acciones. Este es el primer resultado positivo de la participación.